昆明市生态环境科学研究院、昆明环境污染损害司法鉴定中心

　　李宗逊正高级工程师

　　2024年3月26日，云南省生态环境厅等14家单位联合发布了《云南省生态环境损害赔偿管理办法》（以下简称《管理办法》）。编制组长期参与生态环境损害赔偿制度改革工作的李宗逊专家就《管理办法》的发布背景、主要内容等方面进行了解答，同时就大家比较关心的“为什么要开展损害鉴定评估”“损害鉴定评估的内容有哪些?”等问题进行了详细解答。下面，我们跟着李宗逊专家的解读一起去了解《管理办法》：

　　一、管理办法制定的背景

　　过去，生态破坏和环境污染出现了“企业污染、群众受害、政府买单”的情况，为扭转“违法成本低、守法成本高”的劣势，建立健全生态环境损害赔偿制度是解决这一顽疾的有力办法，也是我国生态文明体制改革的重要组成部分。本着“环境有价、损害担责”的基本原则，2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发生态环境损害赔偿制度改革试点方案，云南作为7个试点之一开展生态环境损害赔偿制度改革工作。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，云南省于2018年印发生态环境损害赔偿制度改革实施方案。期间为解决改革过程中发现和亟待解决一些问题，2020年生态环境部等11部门联合制定出台了关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见，财政部等9部门联合印发生态环境损害赔偿资金管理办法。2021年起施行的《中华人民共和国民法典》设专章规定生态环境损害赔偿责任，而《中华人民共和国民法典》关于赔偿启动情形的要求与国家《改革方案》有所区别，还需要做好衔接。2022年4月，生态环境部联合最高法等14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）。2023年云南省委全面深化改革委员会将制定出台《云南省生态环境损害赔偿管理办法》列入工作台账，2024年《云南省生态环境损害赔偿管理办法》（以下简称《管理办法》）正式发布。

　　二、管理办法出台的目的和意义

　　国家《管理规定》发布以后，各省如何落地?如何贯彻实施?如何发挥指导作用?如何考核督导?需要各省制定较为详细的《管理办法》。基于此，云南省结合本省实际和特点制定了《管理办法》，目的在于执行国家规定以规范全省生态环境损害赔偿工作，这对于深化全省生态环境损害赔偿工作提供有力制度保障有着重要意义。

　　云南省《管理办法》的出台，势必对各州（市）具体开展生态环境损害赔偿具有清晰的指导作用，各州（市）可根据《管理办法》规定的工作范围、职责分工、程序步骤、保障措施，按图索骥，推进该项工作常态化开展，建立各自的一体化协调的生态环境损害赔偿工作办理机制。其中除了常见的工作外，生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿案件办理的关键，在此做重点解读。

　　三、为什么要开展生态环境损害鉴定评估?

　　生态破坏和环境污染事件发生后，被影响的生态环境有没有损害?后果怎样?都有哪些损害?损害范围、程度、数量如何?谁应该对此负责?应当如何修复?需要多少资金修复或者无法修复该赔多少?修复是否到位?是否达标?这一系列的问题都是生态环境损害赔偿涉及的重要方面，需要开展专业的具体工作来回答这些问题，并以此为关键依据开展后续的磋商甚至诉讼工作，从而落实生态环境损害赔偿。

　　四、在哪个环节开展生态环境损害鉴定评估?

　　损害鉴定评估工作是为确定生态环境损害事实和定损量化而设置的，因此是由赔偿权利人及其指定的部门或机构在生态环境损害调查环节中开展的。《管理办法》第十八条规定了“对涉及生态环境损害的，（赔偿权利人及其指定的部门或机构）应当依照本办法同步启动生态环境损害索赔调查工作”。第二十条“生态环境损害索赔程序启动后，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时进行损害调查”第二十一条“调查期间，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以根据相关规定委托（损害鉴定评估）”。

　　五、开展生态环境损害鉴定评估的主体有哪些?怎样构成?

　　生态环境损害鉴定评估是一个全新的领域，与传统的法医、物证、影像资料三大类司法鉴定不同，缺乏基础性研究和历史积累。我国各类生态系统服务功能、生物多样性调查监测基础薄弱，底数不清，生态环境损害基线的确定难度大。环境污染案件通常不是单一要素，需要对污染物性质、污染物来源以及污染物对环境空气、地表水和沉积物、土壤和地下水以及生态系统等多个领域损害做出综合性、专业性的分析判断，影响生态环境损害量化的因素多、不确定性较大，因此需要技术水平高、专业素养强的机构开展。

　　在《管理办法》第二十一条主要规定了2类机构：①符合条件的环境损害司法鉴定机构；②国务院相关主管部门推荐的机构（相关主管部门主要有生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等）。委托方式既可以由赔偿权利人及其指定的部门或机构直接委托，也可以由赔偿权利人及其指定的部门或机构与赔偿义务人协商共同委托。

　　六、生态环境损害鉴定评估的内容有哪些?

　　损害鉴定评估是为损害调查确定“生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度（第二十条）”而开展的，因此《管理办法》第二十二条规定了“损害鉴定评估的内容主要包括：调查污染环境或破坏生态行为的事实；确定生态环境损害的事实和类型；分析污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系；确定生态环境损害的时空范围和程度；评估生态环境恢复的可能性，制定恢复方案；量化生态环境损害价值；评估生态环境恢复效果等。”

　　七、生态环境损害鉴定评估的方式主要有哪些?

　　实践中并不是所有的生态环境损害都需要开展上述标准的损害鉴定评估工作，也存在大量的“损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件”，《管理办法》第二十一条～第二十三条为此规定了3种主要的损害鉴定评估方式：

　　①由机构开展的标准损害鉴定评估。由符合规定的鉴定评估机构按照国家相关技术标准与规范开展标准的损害鉴定评估工作。

　　②专家评估。采用委托专家评估的方式，出具专家意见。参与评估的专家，应当具有鉴定和评估生态环境损害相应事项的专业能力，且不少于3人。评估专家可以从州（市）级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取。

　　③综合认定。可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，由赔偿权利人及其指定的部门或机构综合作出认定。

　　以上3种方式的选取，根据具体损害案件情况适用不同的方式。发现不适用简易情形时，《管理办法》规定了可以终止，并委托符合规定的机构开展损害鉴定评估工作。

　　八、对生态环境损害鉴定评估工作还有哪些要求?

　　云南省《管理办法》对损害鉴定评估工作的时限、争议处理也做出了要求。第二十一条就时限做出了具体要求，要求委托方与被委托方对鉴定评估期限进行合理商定，“一般案件自委托书生效之日起三十日内完成，重大、疑难、复杂案件不超过六十日；对期限另有要求的，应当在委托书中说明。”对鉴定评估程序、结果有争议的，第二十二条规定了“（赔偿权利人或赔偿义务人）可以要求鉴定评估机构作出合理解释说明，鉴定评估机构不能及时作出合理说明的，可以由赔偿权利人和赔偿义务人共同决定重新委托鉴定。”

　　通过《云南省生态环境损害赔偿管理办法》的制定，进一步拓展了生态环境损害赔偿工作的可操作性，明晰了具体工作步骤与程序，提高了实用性，突出了指导性。

　　相关文档：关于印发《云南省生态环境损害赔偿管理办法》的通知

　　政策解读 |《云南省生态环境损害赔偿管理办法》

　　一图读懂《云南省生态环境损害赔偿管理办法》